Fomentar el empleo en Argentina
Los instrumentos creados supuestamente para fomentar el empleo
a) La ley nacional de empleo. Con el propósito de prevenir el impacto de los procesos de reconversión productiva y de reforma estructural del Estado y de la economía, la ley nacional de empleo 24.013/91 “flexibilizó” el derecho individual del trabajo, supuestamente para generar o promover la generación de empleo mediante la incorporación de modalidades de contratación laboral por tiempo determinado, prácticamente sin indemnización por extinción y con reducciones de contribuciones patronales del 50% y del 100%.
Incorporó además una serie de mecanismos que anticipaban o preanunciaban de algún modo las dificultades que la política económica de la década del `90 le tenía reservadas a las relaciones laborales, particularmente el procedimiento preventivo de crisis de empresas (art. 98) y la posibilidad de declarar la emergencia ocupacional (art. 106).
Incorporó también un modesto, precario e insuficiente subsidio por desempleo denominado pomposamente como “sistema integral de prestaciones por desempleo” (art. 111), para cuyo financiamiento de creó el Fondo Nacional de Empleo como dijimos. Pero en lugar de crear otra nueva contribución patronal con ese destino como estaba proyectado, se optó por restarle un 1,5% a la alícuota del 9% de la contribución patronal del régimen de asignaciones familiares, dejándola en el 7,5% (uno de los factores que haría colapsar ese subsistema de la seguridad social, que tuvo que ser reformado por medio de la ley 24.714/96).
Se proponía además esa ley combatir el empleo no registrado como uno de sus objetivos, o mejor dicho “promover la regularización de las relaciones laborales, desalentando las prácticas evasoras” (art. 2º inc. j). Un objetivo que cabe enmarcar dentro de la política de empleo implementada a partir de este instrumento legal (o de la política de saneamiento del mercado de trabajo). Más que nada para marcar la particular forma de promover el empleo, mediante mecanismos que acortan las diferencias entre empleo regular e irregular desde varios puntos de vista. O que las eliminan directamente, como en el caso de las pseudo pasantías educativas del decreto 340/92. Y al margen de la finalidad meramente recaudatoria del régimen transitorio de “registración espontánea” de la ley (art. 12).
Esta primera ley de flexibilización de las relaciones laborales que definía una política de empleo y la dotaba de instrumentos (aunque sin dotarla de recursos), tenía esta rara forma de promover un empleo precario o acotado en el tiempo, un empleo inseguro o inestable (aparte de mal pago, de menor calidad o de baja productividad en consecuencia), que anunciaba en alguna medida una predisposición innata de la política económica de la que formaba parte, a disminuir los recursos de la seguridad social con la excusa de subsidiar en forma indebida e ineficaz la promoción del empleo.
Formaba parte en el campo laboral (junto con la primera ley sobre accidentes de trabajo de este período, la 24.028/91 que apuntaba asimismo en forma exclusiva a tratar de reducir los costos laborales), de un conjunto de medidas que importaban una serie de transformaciones económicas que trazarían los lineamientos y la orientación de la política económica a lo largo de esa década, y que a la postre sellarían la suerte de la evolución económica, política y social del país de finales de un siglo (y lo dejarían fuertemente condicionado y a la deriva a comienzos del otro).
b) Reducción de las contribuciones patronales. A fines de 1993, es decir, antes que empezara a funcionar el nuevo régimen previsional (en julio de 1994), que se había creado por intermedio de la ley 24.241/93 (que modificaba al régimen anterior porque no alcanzaban los recursos para financiarlo), comenzó a instrumentarse paradójicamente un régimen general de reducción de las contribuciones patronales (decreto 2609/93), que se sumaba a las exenciones que contenían las modalidades de contratación promovidas que ya existían (las de la LNE), o de las que se seguirían creando (ley 24.465/95) o generalizando (ley 24.467/95) con posterioridad.
La excusa de la reducción de las contribuciones patronales era el fomento del empleo (por vía del aumento de la rentabilidad derivada de menores costos laborales), por lo cual cabe incluirla como uno de los instrumentos predilectos de la política de empleo, porque por el lado de las modalidades promovidas eran simples posibilidades que de hecho no se utilizaron demasiado hasta ese momento, en tanto que la reducción era tangible o apreciable en términos de reducción de costos laborales. Unos costos que supuestamente eran la causa del desempleo o de la falta de generación de empleo, según los sostenedores ideológicos de la política económica que impulsaba todos estos cambios (que eran por entonces muchos más de los que dicen haberlo sido ahora, a la luz de los resultados desastrosos a los que condujo).
El régimen de reducción de las contribuciones patronales experimentó varias modificaciones. La última versión de los vaivenes que experimentó ese régimen general de reducciones sería a la postre la penúltima de las etapas que contemplaba el decreto 1520/98, hasta que el decreto 814/01, la ley 25.453/01 y la ley 25.565/02 uniformaron el conjunto de las contribuciones en el 27% para las grandes empresas prestadoras de servicios, y en el 23% para el resto de las empresas (en lugar del 33% original).
c) Creación de un mercado de capitales. La ley 24.241/93 creó un nuevo régimen previsional completamente distinto en más de un sentido que el anterior (que estaba regulado por las leyes 18.037 y 18.038), que importó la incorporación de administradoras privadas de los fondos de jubilaciones (las AFJP). Completamente distinto en sus principios inspiradores, en los objetivos propuestos, en la integralidad de las prestaciones como en los efectos económicos y financieros, en la seguridad, en la estabilidad o en la viabilidad del sistema, etc.
Cabe incluirlo como parte de la política de empleo por los efectos económicos benéficos que supuestamente iba a provocar sobre el conjunto de la economía, particularmente por la creación (o ampliación) de un mercado de capitales en que se iban a invertir los fondos administrados, provenientes de los aportes personales de los trabajadores hasta tanto estuviesen en condiciones de jubilarse. Aportes que se convertían de este modo en un ahorro obligatorio a largo plazo, que capitalizaba además el rendimiento de los títulos financieros en que se invertirían. Una masa de ahorro considerable en un plazo más que considerable, que bien administrada tendría que producir un prodigioso efecto multiplicador sobre la economía. Comparado el nuevo sistema con uno anterior que había sido mal administrado, no podían caber dudas sobre la conveniencia del cambio según sus mentores.
El factor decisivo desde el punto de vista del impacto favorable sobre el empleo, fue entonces la creación de un mercado de capitales con el ahorro forzoso y cautivo de los trabajadores, que supuestamente iba a dinamizar la economía y a cumplir una serie de funciones ventajosas más desde el punto de vista macroeconómico. Y por supuesto (aunque esto no se dijo abiertamente), tal vez el principal motivo que llevó a que la reforma adoptara determinada fisonomía financiera, determinados principios individualistas y determinados valores mercantiles, fue la creación artificial e interesada de un negocio legal y fácticamente monopolizado en manos del sector financiero, un negocio seguro y rentable como pocos una vez que los negocios de las privatizaciones tendían a agotarse, y la economía tendía a mostrarse inepta para generar otro tipo de negocios rentables y seguros (o de actividades competitivas), que no fueran el fruto de algún monopolio legal o fáctico.
El ahorro obligatorio y cautivo de los afiliados que supuestamente iba a actuar como efecto multiplicador de la economía, no fue canalizado hacia un solo ladrillo de ningún nuevo hospital, de ninguna nueva escuela o de algún activo de algún nuevo establecimiento de alguna de las funciones estatales que supuestamente iba a desempeñar con eficacia un sector público achicado, siguiendo los lineamientos de una política y de una economía transformadoras. Los títulos públicos que se emitían para captar los fondos de los afiliados (que pasaron a integrar en gran medida las carteras administradas por las AFJP), venían a cubrir simplemente el déficit operativo del propio régimen previsional provocado artificial e innecesariamente. Para que se entienda, eran pagarés a largo plazo con intereses elevados (y en dólares), firmados alegre e irresponsablemente por un deudor insolvente y mal pagador (que encima terminaría devaluando la moneda y “pesificando” esos títulos). Sin perjuicio que por el lado del sector privado las acciones en que se invertían los fondos no hayan sido representativas de muchos ladrillos de ninguna nueva empresa, o representativas de activos tangibles que se puedan considerar como inversión privada genuina o dinamizante de la economía.
d) Precarización generalizada del empleo. Por intermedio de las leyes 24.465/95 y 24.467/95, en una segunda etapa de la flexibilización laboral en materia de promoción del empleo (precario siempre), se permitió la generalización de las modalidades de contratación promovidas creadas por la LNE (sin los mayores requisitos iniciales y en condiciones más ventajosas para los empresarios), se creó otra modalidad de contratación precaria promovida con un 50% de exención de contribuciones patronales, y se incorporó el período de prueba en los contratos por tiempo indeterminado, durante el cual (3 meses) la empresa no ingresaba las contribuciones patronales de la seguridad social dentro de ese régimen. Es decir, menos recursos para la seguridad social, más déficit a cubrir con otros recursos o con endeudamiento, aumento de la presión tributaria, menos recursos o desatención de funciones estatales (educación, salud, seguridad) y reducciones salariales, que habrían de contribuir a iniciar un descalabro financiero del sector público y a postrar a la economía en su conjunto en una profunda recesión. Por supuesto que no se tuvieron noticias de las ventajas que estas medidas teóricamente tendrían que producir. Sea que se pretendiera el aumento del empleo o la baja del desempleo por efecto de su sola instrumentación, o porque el aumento de la rentabilidad derivada de los menores costos condujese a una reactivación o a un crecimiento económico creadores de mayores puestos de trabajo.
Se introdujo una precariedad sin sentido y artificialmente promovida en el mercado de trabajo como hemos dicho, se aumentaron otros costos por otro lado neutralizando el impacto de la reducción de las contribuciones, en momentos en que el contexto internacional se había vuelto desfavorable y la economía comenzaba a evidenciar una falta de competitividad notable.
Fue así como a través de la ley 24.465/95 se introdujeron las siguientes novedades en materia de modalidades de contratación: a) el período de prueba dentro del contrato de trabajo por tiempo indeterminado, b) la regulación del contrato de trabajo a tiempo parcial, c) una nueva modalidad especial promovida de fomento del empleo, d) la regulación del contrato de aprendizaje.
La precariedad y la inestabilidad de las relaciones laborales en particular (promovida artificialmente por la LNE), con la profundización operada en esta 2ª etapa de la flexibilización laboral pareció transformarse abiertamente de una simple herramienta de excepción para conseguir determinados resultados en el corto o mediano plazo, en un simple peldaño que tendía a convertir a la precariedad e inestabilidad constante y creciente de las relaciones laborales en un fin en sí mismo. Curiosamente lejos de basar la profundización en logros concretos obtenidos en el mercado de trabajo, se dio en un contexto en el que junto a los tradicionales problemas del desempleo coyuntural, del empleo informal y de los bajos salarios, empezaban a hacerse presentes en dimensiones desconocidas en el mundo del trabajo el hiperdesempleo estructural, la subocupación, la sobreocupación, el empleo a plazo fijo y el empleo condicional.
Con esta profundización se incrementó notablemente la precariedad original allanándole todas las dificultades que tenía, porque ahora no se exigía la habilitación previa de las modalidades precarias a través de los convenios colectivos, provocando una rotación innecesaria y antifuncional alrededor de los mismos puestos de trabajo, y se redujo sensiblemente el costo promedio del despido. Y por otro lado a las exenciones de las modalidades en sí se le sumó un régimen general de reducción de las contribuciones patronales, cuya reducción constante nunca se detuvo de ahí en más y que quedó prácticamente como la única herramienta de política económica apta para ser profundizada ante toda y cualquier coyuntura económica, aunque se la usase decididamente cada vez más con fines extralaborales eso sí, como cada vez más desatendiendo los intereses de los jubilados.
e) Aparente marcha atrás. En lo que aparentaba ser una 3ª pero última etapa de la flexibilización o de la “modernización laboral” (como se prefería llamarla a esa altura), por intermedio de la ley 25.013/98 (sin derogar el régimen de la LCT), se modificó el régimen del preaviso, la indemnización por antigüedad y la indemnización en caso de extinción de la relación por fuerza mayor, todo para los trabajadores contratados con posterioridad a su entrada en vigencia (3/10/98). Se derogaron eso sí casi todas las modalidades de contratación promovidas (conocidas popularmente como contratos basura), dejando como modalidades precarias el contrato de aprendizaje, el régimen de pasantías y el período de prueba modificado.
Por ese entonces ya costaba un tanto más presentar a la supuesta rigidez de la legislación laboral como la causante del desempleo, o a la flexibilización de la misma como generadora de empleo (genuino o precario). O con alguna incidencia apreciable en el aumento de una competitividad de nuestra economía, que por otros motivos (el tipo de cambio y de apertura económica) empezaba a evidenciarse como prácticamente inexistente.
Pareció en algún sentido un reconocimiento de la necesidad de dar marcha atrás sobre los pasos de la flexibilización, a raíz de los resultados nocivos que había provocado sobre el mercado de trabajo precarizado artificialmente. La eliminación de las modalidades promovidas y la reducción del período de prueba a 30 días en ese momento, pareció en ese sentido un reconocimiento del fracaso de la flexibilización que había que abortar para no causar males mayores debido a las distorsiones provocadas.
Empezaba a ser presentada la flexibilización más que como una reducción de costos para aumentar la competitividad, como una simple reducción de costos laborales para arrimar algo de rentabilidad a las empresas, como forma de compensar la falta de rentabilidad generalizada (salvo excepciones) que la política económica de hecho había provocado. Pero pensando en la supervivencia de las empresas o en el mercado interno alicaído por el desempleo, la caída del salario real y los ajustes permanentes, y no como medida de aliento a las exportaciones (dificultadas cada vez más por la rigidez del tipo de cambio).
La ley 25.250/00 en materia de modalidades de contratación volvió a modificar el período de prueba, estableciendo una diferencia entre pequeñas y grandes empresas en cuanto a la extensión del mismo, y eliminando la exención de contribuciones patronales durante su transcurso. Por otro lado promovía la contratación por tiempo indeterminado en general, y particularmente para la contratación de sujetos con dificultades de inserción laboral o de permanencia en el empleo.
Se siguieron utilizando los recursos de la seguridad social (y la estabilidad del trabajador) como única herramienta de fomento del empleo. Porque si bien se eliminaba la exención de contribuciones patronales durante el período de prueba, por otro lado se promovía la contratación por tiempo indeterminado (o se trataba de incrementar la alicaída rentabilidad empresaria en realidad), abaratando más los costos al reducir en un tercio las contribuciones patronales vigentes. Y como forma de reflotar en su mayor parte las modalidades de contratación promovidas por dificultades de inserción, lo que se hacía era incrementar la reducción de las contribuciones llevándola a la mitad, cuando se contrata a trabajadores jóvenes (hasta 24 años), a trabajadores adultos (más de 45 años) o a mujeres jefas de hogar sin distinción de edad.
Una finalidad decididamente fiscalista y voluntarista llevó a incorporar más indemnizaciones agravadas para combatir el empleo no registrado por intermedio de la ley 25.323/00, como por intermedio de otra ley de prevención de la evasión fiscal (la 25.345/00).
f) Con la ley de ordenamiento laboral (LOL) 25.877/04 empieza a revertirse la tendencia a sancionar leyes laborales perjudiciales a los intereses de los trabajadores, como supuesta herramienta de la política de empleo o de la política económica. El derecho laboral parece volver a su función histórica de compensador de desigualdades o de protector de la parte más débil. En materia de promoción del empleo parece querer abandonarse la idea que el empleo se promueve con reducción de las contribuciones patronales, no obstante la implementación en su art. 6º de un régimen “transitorio” bastante más acotado (en cuanto a su duración y a las empresas beneficiadas) con ese contenido, en reemplazo del régimen permanente de la ley 25.250 (régimen que se fue prorrogando hasta el 31/12/08 por ahora). Se declara que los objetivos de la política de empleo son el sostenimiento y fomento del empleo, la reinserción de los desocupados y la capacitación profesional de los trabajadores, sobre la base del concepto de trabajo decente (art. 7º).
Por medio de la ley 25.689/03 se intenta hacer más efectiva la obligación del art. 8 de la ley 22.431/81, que tienen los organismos públicos y las empresas privatizadas de ocupar a personas discapacitadas en una proporción del 4% de su personal. Y por medio de la ley 25.785/03 se fija ese mismo porcentaje para la asignación de cupos para las personas discapacitadas en los programas socio-laborales.
Por el lado del sostenimiento del empleo hay que mencionar el régimen “transitorio” de agravamiento de la indemnización por despido sin justa causa implementado por la ley 25.561/02 (conocido como la doble indemnización), que fue prorrogado por varios decretos y por la ley 25.972/04 hasta que la desocupación terminó por descender por debajo del 10% en 2007.