Ley del desempleo


Curiosamente tenemos que comenzar hablando de la explicitación de los objetivos de la política de empleo (plasmados en un texto legal al menos), o del combate del desempleo y del trabajo en negro, a partir del momento en que por un lado se vislumbró la instalación del problema como una necesidad social (o como un padecimiento importante y concreto), como el resultado más probable o inevitable de la política de transformaciones en curso, pero a partir del momento en que paradójicamente se empezó a demostrar en los hechos la mayor falta de interés por una política de empleo que merezca llamarse tal, acompañada de la mayor insensibilidad política para atacar al desempleo (o para atender adecuadamente las necesidades de los desocupados).

Hay que comenzar analizando la equivocada e ineficaz política de empleo instrumentada a partir de la mencionada Ley Nacional de Empleo 24.013/91, que por los resultados obtenidos insistimos que hay que identificarla como la ley del desempleo (o como la ley de la política del desempleo). Como parte de una política económica a la que el desempleo le resultaba funcional o útil en varios sentidos (tanto o más que los bajos salarios o los bajos costos laborales propiamente dichos), o a la que no la perturbaba en lo más mínimo la existencia del desempleo (ni el congelamiento de la masa salarial), salvo en el discurso o de la boca para afuera por supuesto.

Y no sólo por los resultados fue ineficaz la política de empleo (o fue sumamente eficaz la política del desempleo como parte importante de la política premeditada de achicamiento del Estado por el achicamiento mismo, o de ajuste permanente de la economía para no ajustar el financiamiento del gasto público), sino que era retrógrada por la filosofía en la que se inspiró, y era irracional por las ideas fundamentalistas de mercado a las que adhirió (como parte de una política económica nefasta que condujo a una crisis histórica de la que todavía no pudimos salir del todo).

Merece ser conocida como la ley del desempleo, pero del desempleo crónico o perdurable indefinidamente en niveles elevados (un tipo de desempleo estructural con picos y mesetas de hiperdesempleo). Como el fenómeno más visible o más dramático que produjo en el campo laboral la transformación económica implementada por los “modernizadores” de la economía y de las relaciones laborales a partir de la década del `90, que fue acompañado de subempleo, de sobreempleo, de precarización del empleo, de bajos salarios reales y de salarios nominales reducidos, como de un elevado empleo informal que también se proponía erradicar o combatir esta primera ley de flexibilización laboral.

Curiosamente la mayoría de los objetivos de la política de empleo que se pensaba implementar a partir de este instrumento legal, están vinculados con la promoción del empleo (que eran los que supuestamente iban a evitar el desempleo). Con respecto al desempleo se consigna simplemente en el inciso h) del artículo 2º de la ley: “organizar un sistema eficaz de protección a los trabajadores desocupados”.

Un sistema denominado pomposamente como “sistema integral de prestaciones por desempleo”, instrumentado a partir del art. 111 de la ley, que desnuda el modesto alcance de los objetivos perseguidos en esta materia. Un sistema que apreciado por su diseño y por los resultados obtenidos evidentemente no ha sido muy eficaz que digamos, ni las prestaciones fueron concebidas con la integralidad que supone su denominación, ni brindaron la protección que el fenómeno demandaba.

Si nos atenemos al monto de las prestaciones, a la duración de las mismas y a la cantidad de sujetos comprendidos, comparado con el universo de sujetos afectados (que surgía mal o bien de las propias estadísticas oficiales mal o bien diseñadas), era evidente que se mentía desde un primer momento, al consignar como objetivo de política de empleo la organización de un sistema eficaz de protección de los trabajadores desocupados, un objetivo que devino cada vez más mentiroso y falso con el transcurso del tiempo. Al punto de poder afirmar que la protección eficaz de los trabajadores desempleados (de todos o de unos pocos y con prestaciones integrales o satisfactorias cuando menos), directamente nunca fue un objetivo de política de empleo en el país. No lo fue desde un primer momento a pesar de la engañosa redacción de la ley, no lo fue durante la primera etapa de crecimiento económico que pudo servir de excusa para postergarlo, ni lo fue a partir del denominado efecto tequila (en que la euforia provocada por el efecto ilusorio del crecimiento inicial empezó a desaparecer, momento en el que se produce un primer pico que supera el 18% de desempleo en la medición de mayo de 1995), ni a partir de la convicción de que el fenómeno se había instalado como el rasgo más característico o definitorio del funcionamiento de la economía (una convicción que se tuvo mucho antes del proceso de estancamiento y recesión económica más prolongado de nuestra historia económica reciente, hacia el final de la década).

No se creó una contribución patronal especial o adicional del 3% para financiar las prestaciones por desempleo (como estaba proyectado o como hubiese sido necesario), y la contribución del 0,5% a cargo del empleador con la que se sancionó la ley (en el art. 145 inc a..3), fue vetada por medio del decreto 2565/91, invocando la incongruencia de crear un nuevo “impuesto al trabajo” con la reducción de costos laborales (como uno de los fines que el decreto declaraba como manifiesto en la ley). Se decía asimismo que los estudios realizados demostraban que con el régimen financiero con que se creaba el Fondo Nacional de Empleo (FNE), era suficiente para atender las prestaciones que se pensaban abonar. Claro que cuando las estadísticas empezaron a demostrar que el subsidio no lo percibían todos los que estaban realmente desocupados (alrededor del 90%), y que el desempleo necesitaba dos dígitos para graficarlo, no se hizo el menor esfuerzo para dotarlo al fondo de mayores recursos, porque se quería seguir bajando los “impuestos al trabajo” (que por entonces era la única variable que se había convertido en flexible, dadas las rigideces de la política permanente de ajuste de la economía).

Lo que se hizo en definitiva fue quitarle un 1,5% de las contribuciones patronales al régimen de asignaciones familiares (aparte del 3% de las agencias de servicios eventuales), para financiar subsidios de una magnitud insospechada (pero que cuando se vio reflejada a través de las estadísticas, lo que dejó de ser una sospecha fue que el objetivo real era la reducción de costos laborales y no la organización de un sistema eficaz de protección para los desempleados).

Frente a los más de dos millones de desocupados que reflejaban las estadísticas antes del “cacerolazo” del 19 de diciembre del 2001, apenas percibía el subsidio transitorio del sistema alrededor de un 10% de esa cifra (en un contexto donde coexistían otros dos millones de subocupados y unos tres millones de trabajadores en negro).

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